制度優勢是“中國之治”的根本優勢

 

論文作者宋才發教授系中央民族大學法學院首任院長、二級教授，廣西民族大學特聘“相思湖講席教授”，貴州民族大學特聘教授、民族法學學科團隊領銜人，博士生導師。

 

  制度是關涉到執政黨和國家事業發展帶根本性、全局性、穩定性和長期性的大問題。民主人士黃炎培先生1945年在延安的時候，就同共產黨領導人毛澤東探討過“中國之治”問題。他希望中國共產黨能夠找到一條出路，跳出歷史上朝代“其興也勃焉，其亡也忽焉”的周期律。毛澤東當時就果斷地回答說：“我們已經找到新路，跳出這周期律。這條新路，就是民主。只有讓人民來監督政府，政府才不敢松懈，只有人人起來負責，才不會人亡政息。”[1]毛澤東與黃炎培當年探討的“這條新路”，現已發展成為世界上獨一無二的中國特色社會主義制度和道路。中國特色社會主義制度和道路“新”在什么地方？新就新在實現民主的形式和路徑的多樣性，沒有刻板固定在某種“唯一模式”上，認為一個國家選擇什么樣的發展道路，完全是由這個國家的歷史傳承、文化傳統、經濟社會發展水平決定的。十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《若干重大問題的決定》）指出：“中國特色社會主義制度是黨和人民在長期實踐探索中形成的科學制度體系，我國國家治理一切工作和活動都依照中國特色社會主義制度展開，我國國家治理體系和治理能力是中國特色社會主義制度及其執行能力的集中體現。”[2]當下的世界正面臨著“百年未有之大變局”，中華民族正處在民族復興的關鍵時期，執政黨絕對不能自失主張、自亂陣腳，需要沉著鎮定始終保持戰略定力。“天下之勢不盛則衰，天下之治不進則退”。“中國之治”是共產黨人在中國特色社會主義新時代，對“跳出歷史周期律”做出的莊嚴承諾，對“推進國家治理體系和治理能力現代化”重大命題做出的科學回應，是對新時代國家治理內涵、方向、路徑、實質和特點的完整詮釋，也是執政黨向世界宣示“中國之治”的成就與擔當，對全球治理和各國探索發展新模式具有極為重要的啟迪作用。

 

               一、深刻把握“中國之治”的本質內涵

 

 “中國之治”是一個具有特定含義的概念。制度是一個國家所特有的政治、經濟和其他社會關系的形式、結構、體系、機制和秩序，也包括發揮制度作用的法律、法規、政策、章程、鄉規民約等。“中國之治”是中國共產黨領導全國人民治理國家的治理體制、治理道路和治理體系最簡括的總稱。如果用十九屆四中全會通過的《若干重大問題的決定》的語言來表述，“中國之治”就是在中國特色社會主義新時代，依據制度體系和法治體系推進國家有效治理。“中國之治”是自有文字記載以來的中國歷史上，從來沒有過的新型國家的完整而系統的治理。它體現了執政的中國共產黨人，對解決中國面臨的現實問題和人類面臨的共同問題的智慧，也彰顯了中國特色、中國氣派和中國風格。“中國之治”既不是簡單套用馬克思主義國家學說的模板，又不是簡單沿襲中國歷史傳統治理的母版，也不是對其他社會主義國家治理實踐的再版，更不是對西方發達國家治理經驗的翻版；而是執政黨立足“黨的領導”和“社會主義制度”這個根本，借鑒和吸納古今中外一切治國理政經驗之集大成。“中國之治”具有合目的、合實際、合規律的制度邏輯，這里的“合目的”是指中國制度始終堅持人民當家作主、以人民利益為中心的原則，在促進“人的全面發展”中解放和發展生產力；“合實際”是指中國制度既符合中國歷史實際，也符合時代實際和基本國情實際；“合規律”是指中國制度既符合經濟社會發展客觀規律，又符合社會主義制度自身發展規律，能夠充分發揮制度優勢和潛力、集中力量辦大事。但是也必須清醒的認識到，我國的全面深化改革已經進入攻堅期和深水區，必須致力于從根本上解決深層次的體制機制問題，通過根本制度、基本制度和重要制度的銜接和各個領域具體制度的配套措施，統籌制度改革和制度運行，實現把制度優勢轉化為治理效能。“中國之治”的本質是“人民之治”，它一方面體現國家治理是“以人為本”的治理，另一方面表明人民是國家治理的參與者和貢獻者。新時代國家治理體系和治理能力現代化，既超越了中華民族“大道之行，天下為公，選賢與能，講信修睦”的傳統理想，也超越了西方政治家提出的“民治、民有、民享”的理念，創新了馬克思主義創始人提出的“人民當家作主”和“人的全面發展”的愿景。

 

 “中國之治”承載“文明之治”。“中國之治”的底氣和特色主要體現在如下幾個方面：（1）“中國之治”的傳統文化底氣。“中國之治”具有深厚的傳統文化思想根基，綿延5000年而不絕的悠久中華文化，飽含了中華民族治國安邦的經驗和智慧，不僅可以為人們認識和改造世界提供啟迪，而且可以為新時代治國理政和精神文明建設提供啟示。中華文化的最大特點和特色，就體現在和而不同的“和合”二字上，即1990年12月費孝通先生在80壽辰聚會上所說的16字箴言：“各美其美、美人之美，美美與共、天下大同”。由中華文明孕育和創建的統一的多民族國家的治理體系，不只是有益于中國一個國家的治理，而且有益于當代國際事務的治理。中國是世界上古老文明國家之一，優秀的傳統文化藴含了豐富的哲學思想、教化思想、人文精神和道德理念，不僅有利于構建和形成中華民族的共同價值觀，而且成為不可多得的治國理政的重要思想來源。這種承載厚重“文明之治”的優秀傳統文明，正是中國特色社會主義制度體系的深厚沃土和“中國之治”的底氣所在。（2）“中國之治”的科學理論底氣。中國共產黨從成立那一天起，就把馬克思主義確立為黨的指導思想和理論基礎，成功地實現了馬克思主義中國化的多次飛躍，從而使與時俱進的馬克思主義理論成為治國安邦的行動指南，促使中國現代治理體系不斷完善、治理能力不斷提升，這一點正是“中國之治”的理論底氣所在。（3）“中國之治”的鮮活實踐底氣。中國人民是自己國家和社會的主人，人民民主是一種新型的民主，人民群眾的智慧通過人民主體和人民民主體現出來，執政黨的一切活動在于保障人民民主權利的實現，中國制度是徹底的“為人民、利人民”的民主制度。執政黨始終尊重人民群眾的首創精神，堅持“以人民利益為中心”的發展理念，高度凝聚民智民力，最大限度地激發和調動民眾的積極性和創造性，因而“中國之治”的智慧從人民群眾中來，這一點正是“中國之治”的實踐底氣所在。（4）“中國之治”的海納百川底氣。中國傳統文化本來就具有高度的親和力、包容力和同化力，由中華傳統文化滋潤生長起來中國共產黨，素有與時俱進的態度和國際視野的洞察力、敏銳力。這套制度是對中國歷史傳承、文化傳統作漸進性改進、內生性演化的結果，具有鮮明的中國元素和中國特色，必須矢志不渝地堅持和發展下去。中國共產黨領導中國人民立足中國大地守正創新，始終堅持海納百川、開放包容的態度，注意學習、借鑒和吸納世界優秀文明成果，包括有利于全人類和平發展的思想成果和制度成果，尤其是注意吸收和借鑒各國制度的優點和長處，這一點正是“中國之治”開放包容的底氣所在。“中國之治”是對中華民族的一次“革命性”飛躍，這種現代版的“鼎故革新”精神，正是中華民族延綿數千年的制度密碼所在。“中國之治”的實踐模式不只是作用于中國，而且激勵著廣大的發展中國家探尋自己的治理模式，同時也啟迪西方國家走出當下的“治理困境”，中國正在為人類文明演進貢獻中國方案和中國智慧。

 

  “中國之治”源于“中國之制”。制度是治國之重器，良制是善治的基礎和前提。以美國為代表的西方資本主義國家認為，西方發達國家設計的制度是世界上最完美的制度，“創新”與“制度”兩者之間是根本對立的，制度化的目的在于“固定”，而創新的旨意則在于“變革”。因而美國出臺制度和制定國家政策的一個突出特點，就是提出一套事無巨細的法案，然后要求全國各個州“一致執行”，譬如“醫保法案”就是這樣。這種制度模式實質上是國家政策的解釋權被極少數法律精英所壟斷，必然導致國家政策和治理模式失靈。中國是實行社會主義民主集中制的國家，形成了以憲法為核心的中國法律體系，執政黨高度關注國家制度建設并不斷提升自身的執政水平。“中國之制”源于國家治理實踐并作用于治理實踐，“中國之制”直接關系到“中國之治”的實踐能力和實際水平。其實“中國之治”和“中國之制”是一個有機的統一體，兩者之間具有鮮明的同構性。“中國之制”是“中國之治”的根本依據，以領導優勢、力量優勢、速度優勢為內涵和標志的“中國之制”，為“中國之治”提供了制度支撐，“中國之治”的一切活動都必須依此展開。正是得益于“中國之制”的制度優勢，中國在70年時間內創造了“經濟快速發展奇跡和社會長期穩定奇跡”[3]。再換一個視角看，“中國之治”又是“中國之制”執行能力的集中體現，“中國之治”所仰賴和依靠的制度體系，是在不斷深化改革的實踐中探索出來的，是在不斷創新發展中建立和完善起來的。中國治理模式有利于調動中央和地方兩個積極性，在民族自治地方和民族地區實行民族區域自治，在基層社區和農村行政村實行基層自治，不僅有利于激發和調動社會各方面力量參與國家治理活動，而且有利于國家治理活動在顧全大局的基礎上始終保持靈活性，形成和展現從“中國之制”到“中國之治”的內在邏輯，這一點正是“中國之治”根本區別于“西方之治”的特色所在。“中國之治”的實踐成就表明，治理一個國家和推動國家實現現代化，不同制度的國家可以走出不同的發展道路，并非只有西方制度模式的唯一發展道路。中國社會主義制度和國家治理制度不僅以馬克思主義為理論指導，而且以深厚的中華文化為根基，已形成具有強大生命力和巨大優勢的國家制度體系和治理體系。因而“中國之治”既源于“中國之制”，又源于執政黨的遠大抱負。中國共產黨在1921年建黨之初，就明確提出要“漸次達到一個共產主義社會”的最高綱領。進入中國特色社會主義新時代之后，又提出“兩個一百年”和“中華民族偉大復興”的奮斗目標，彰顯了執政黨的胸襟、智慧、境界和抱負。執政黨的“初心”是“為中國人民謀幸福，為中華民族謀復興”，“中國之治”之策源自于人民、服務于人民。因而中國特色社會主義制度和國家治理制度，是符合中國人民根本利益和國情實際的好制度，國家制度體系和國家治理體系的完善和功能的發揮，充分體現了社會主義國家性質的本質要求，是推動14億人口大國和諧穩定、繁榮發展的現實需要。中國是世界上人口最多的發展中大國之一，中國共產黨是世界上最大的無產階級執政黨，習近平講“大就要有大的樣子”。執政黨在21世紀新時代“大的樣子”，就體現為站位高、看得遠、行得穩，這個“大的樣子”已經成為“中國之治”的名片和基石。

 

  “中國之治”體現“大國之治”。“中國之治”是5000年歷史的有機統一，中國在漢朝時期，就在人類發展史上處于領先地位，成為引領世界的強大國家。從一定意義上說，文化負載著歷史、歷史記載著文化，歷史在本質上是由一代接一代人的“文化型構”而成的。即使在當代中國治國理政的制度體系中，仍然留有它或顯或隱的印記，一些歷史優勢甚至轉化為現實的治理效能。儒家傳統深深根植于中國政治和人的思想深處，“中國之治”創新思想的一個極其重要的來源，就是中國傳統文化和歷史智慧。1949年中華人民共和國成立后，執政黨團結帶領56個民族人民“制定《共同綱領》、1954年憲法，確立了國體、政體、國家結構形式，建立了國家政權組織體系。”[4]依法確立了社會主義基本制度，為新時代國家制度體系和國家治理體系奠定了制度基礎�？梢哉f“中國之治”是中國本土治理的一次復興，絕對不是對西方治理模式簡單地效仿、引入與內化。中國共產黨和中國人民的革命實踐與社會主義現代化建設實踐，經過歷史沉淀和理論提升形成了“中國之制”，進而形成中國特色社會主義制度，進而把國家制度優勢轉化為國家治理效能，從根本上解決了新時代推進“中國之治”面臨的現實問題。“中國之治”又是中華人民共和國歷史的有機統一，即“中國之治”立足于改革開放“前30年”與“后40年”的有機統一，執政黨充分認識到在中國這個“人口多、底子薄”的國度里，“前30年”的主要任務是建立社會主義基本制度，其建設成就為“后40年”的發展奠定基礎；“后40年”的主要任務是完善和發展中國特色社會主義制度，為國家長治久安提供一套更加完善、更為穩定和更加管用的制度體系。“中國之治”向世界展示14億人口大國正在實現國家的良好治理，標志著中國作為一個世界性大國正在走向復興。“中國之治”以其治理體系和治理能力的雙重合法性，從本質上超越西方國家單一的“自由民主”合法性，同時創造性的以“國內治理、地區治理和全球治理”三位一體的治理觀，超越國內國際“二分法式”的治理觀，為“世界之治”提供中國智慧和中國方案。因此，“中國之治”必將引領“世界之治”，即是說“中國之治”不只是為了解決中國一國治理的問題，更為重要的是推動全球治理體系的深刻改革，為全球治理和世界各國治理提供新的可供效仿的經驗。

 

               二、扎實推進制度體系“更加成熟定型”

 

  “中國之制”建設取得歷史性成就。經過新中國成立70多年的制度建設，基本形成了“中國之制”的制度體系。這個制度體系由如下主要現行制度構成：（1）在黨的領導制度上，形成了“黨政軍民學、東西南北中，黨是領導一切的”[5]黨的領導制度。（2）在政治制度上，形成了人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度和基層群眾自治制度“四大基本政治制度”。（3）在經濟制度上，形成了以公有制為主體、多種所有制經濟共同發展，以按勞分配為主體、多種分配方式并存，以及社會主義市場經濟等經濟制度。（4）在文化制度上，形成了馬克思主義對意識形態領域的指導地位，以及海納百川、開放包容的文化制度。（5）在社會制度上，形成了黨委領導、政府負責、多元主體參與的共建、共治、共享的社會治理體系。（6）在軍事制度上，形成了黨對人民軍隊絕對領導，聚焦打仗、激勵創新、軍民融合的軍事力量建設政策制度體系。（7）在生態文明上，形成了尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明制度體系。（8）在民生保障上，形成了統籌城鄉、讓改革發展成果更多更公平地惠及全體人民，滿足人民日益增長的美好生活需要的民生保障制度體系。從制度分類上看，中國特色社會主義制度體系由根本制度、基本制度、重要制度組成，這三種制度之間呈有主有次、相輔相成的關系。中國經濟社會已進入新一輪穩健高效發展期，也處于各種發展中的矛盾積累期。新時代中國經濟社會發展由追求增長數量和速度，轉向追求經濟增長的質量和走向高質量發展階段，既存在工業化初期資本積累留下的問題，也有工業化后期結構轉型的問題等。所有這些矛盾和問題相互交織、疊加在一起，加劇了當下和未來“全面深化改革”的困難程度，也對中國治理現代化建設提出了更新更高的要求。誠如《若干重大問題的決定》所指出：“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的總體目標是，到我們黨成立一百年時，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明顯成效；到二〇三五年，各方面制度更加完善，基本實現國家治理體系和治理能力現代化；到新中國成立一百年時，全面實現國家治理體系和治理能力現代化，使中國特色社會主義制度更加鞏固、優越性充分展現。”[6]整個世界資本主義制度體系從英國資產階級革命算起，經歷了300多年時間的努力，才逐漸發展成熟起來；從資本主義生產關系在封建社會萌芽，再到在世界上占據絕對的統治地位，也大約花費了五六百年的時間。而中國特色社會主義制度僅用了70多年時間，就已經隨著社會主義建設實踐的發展逐步成熟定型，在世界社會主義運動史上具有標志性的意義。它向世界莊嚴地闡明了一個顛撲不破的道理：發展中國家在擺脫殖民統治之后，無論是國情還是法治的起點，都與發達的西方資本主義國家千差萬別，因而世界上的制度模式、法治模式絕對不能定于一尊，也絕對不能只有一種固定不變的評價尺度和評判標準。一種制度體系是否成熟和定型，關鍵要看這個制度體系能否有效保障人民群眾的知情權、參與權、選舉權和決策權，能否有效實現人民當家作主的權利。在我國成熟定型的制度體系當中，最根本的一條就是“堅持黨的領導”。只有堅持黨的領導，人民當家作主的權利才能充分實現，國家和社會生活制度化、法治化才能有序推進。

 

  堅定中國共產黨的全面領導制度。中國共產黨是按照馬克思主義的建黨原則和要求建立起來的無產階級政黨，中國特色社會主義政治前提和政治制度是在黨的領導下奠定的，中國共產黨的領導制度是我國的根本領導制度，沒有中國共產黨的領導，就沒有新中國、就沒有中國特色社會主義；堅持和加強黨的領導，關系到黨和國家的前途和命運，黨的領導是中國特色社會主義制度的最大優勢。制度是治理的依據、治理是制度的實踐，兩者之間是相輔相成缺一不可的關系。十一屆三中全會果斷地結束了文化大革命，把黨和國家工作重心由階級斗爭迅速轉移到經濟建設上來，開啟了建設中國特色社會主義的實踐進程；十一屆五中全會出臺《關于黨內政治生活的若干準則》，從組織建設上恢復中央書記處，加強和改善黨的集體領導和民主集中制。十二大通過的黨章規定，黨中央自此之后只設立總書記職務，不再設立黨的主席和副主席。十三屆四中全會后，執政黨堅持中國特色社會主義不動搖，進一步擴大改革開放，確立了社會主義市場經濟體制的改革目標和基本框架。十六大之后形成了中國特色社會主義事業的總體布局，在經濟、政治、文化、社會各領域，形成了一套相互聯系的制度體系。十八大以來，“黨中央統籌推進‘五位一體’總體布局、協調推進‘四個全面’戰略布局，提出全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化，突出堅持和完善支撐中國特色社會主義制度的根本制度、基本制度和重要制度，創造性地完善黨的全面領導制度和經濟、政治、文化、社會、生態、軍事等各方面的具體制 度。”[7]無論改革改到哪一步、社會發展進入到那一步，堅持黨對改革發展的集中統一領導不能變，堅持以人民利益為中心的改革價值取向不能變，堅持中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化的總目標不能變。黨的領導與中國特色社會主義制度渾然一體、密不可分，堅持和加強黨的全面領導制度，就必須把黨的政治主張依照法定程序轉化為國家意志，從法律制度上，保證黨的理論和路線方針政策的貫徹實施[8]。300多年來，一些西方國家使用各種手段和伎倆，圖謀將其制度模式、法治模式強行推介給發展中國家。它們通過劍與火的武力征服手段，把發展中國家變成自己的殖民地抑或半殖民地，然后向這些國家強行推行他們的制度模式。譬如，某些西方大國對發展中國家的所謂“經濟援助”，始終是把他們的各種政治法律滲透、顏色革命與援助捆綁在一起的。歷史和現實證明，西方國家的制度模式和法治模式，從來就不適合中國的國情實際，中國已經探索出了適合自身發展、行之有效的制度體系和法治道路。中國一旦離開了黨的領導，國家就會倒退到“一盤散沙”的混亂局面之中，中國特色社會主義制度也就無法獨立存在。新時代要堅持黨的全面領導，就必須以憲法和黨章為統領和根本遵循，堅持“四個意識”和“兩個維護”等制度設計，不斷健全和完善黨內法規和國家法律制度體系，全面體現執政黨實施領導的制度性安排，把黨的領導落實到治黨、治國、治軍等各領域、各方面和各環節當中去。把堅持以人民為中心、依靠人民治國理政的執政理念，切實轉化為全黨的行為準則和辦事規程，自覺把黨的領導活動納入制度軌道。要強化和健全黨的全面領導制度，還必須把提高執行力擺在突出位置，切實把制度優勢轉化為治理效能，這是全國各族人民的根本利益所在。

 

 堅持中國特色社會主義根本制度。根本制度是中國特色社會主義制度得以確立和發展的根據和保證，是貫穿于中國特色社會主義制度發展全過程最本質的制度。根據1982年憲法規定，全國在縣以上地方各級人民代表大會設立常委會，并依法賦予省、自治區、直轄市人民代表大會及其常委會制定和頒布地方法規的權力，首次把直接選舉人大代表的范圍擴大到縣一級。十四大提出加強人民代表大會及其常委會立法和監督等職能；十七大提出逐步實行城鄉按照相同人口比例選舉人大代表。根本制度是確定國家根本發展方向，管根本、管全局和反映質的規定性的制度，是整個國家制度體系的總綱，根本制度是“起頂層決定性、全域覆蓋性、全局指導性作用”[9]的制度。根本制度是覆蓋內政外交國防、治黨治國治軍一切方面，覆蓋改革發展穩定、國家治理和社會和諧發展所有領域的制度，對基本制度、重要制度和其他一切制度具有統領作用，是國家的立國之本、執政黨的執政之基。一旦離開根本制度，中國特色社會主義制度就失去了自身性質和存在基礎。從一定意義上講，制度是理論的凝結、實踐的積淀，我國當下的根本制度主要包括：（1）黨和國家的根本領導制度，也就是反映執政黨集中統一領導和全面領導的制度。（2）根本政治制度，也就是體現人民當家作主的人民代表大會制度。（3）根本文化制度，即體現馬克思主義在意識形態領域指導地位的制度。（4）根本軍事制度，即凸顯執政黨對人民軍隊絕對領導的制度。十九屆四中全會在執政黨已經明確根本制度、基本制度和重要制度的基礎上，以社會主義基本經濟制度、馬克思主義在意識形態領域的指導地位的根本制度為例，全面闡釋了中國特色社會主義制度和國家治理體系的重大創新。人民當家作主是社會主義民主政治的本質和核心，必須用制度體系保證人民當家作主權利的實現。習近平說過：“老百姓是天、老百姓是地”，老百姓是共產黨的最大靠山。共產黨一旦脫離了人民群眾，就會成為無源之水、無本之木。

 

  完善中國特色社會主義基本制度�；�本制度是框定國家基本政治形態、基本運行機制的制度，是對國家經濟、政治、文化和社會發展起決定性作用的制度。從根本制度與基本制度兩者的關系上看，“基本制度”是由“根本制度”決定和派生的，是根本制度內在品質的根本體現，國家通過基本制度運行機制的作用，對經濟社會發展、國家治理和社會治理實施影響�；�本制度所涵蓋的主要內容，幾乎覆蓋國家事務的各個領域、國家治理活動的各個方面。我國當下的“四個基本政治制度”是人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度、基層群眾自治制度。（1）人民代表大會制。1949年在北平（即后來的北京）舉行的“中國人民政治協商會議”第一屆全體會議，實質上代行了隨后成立的“全國人民代表大會”的部分職權和職責。1954年通過的《中華人民共和國憲法》（史稱“五四憲法”），首次賦予“全國人民代表大會”至高無上的憲法地位。“人民代表大會制度”是堅持共產黨的領導，堅持人民當家作主，堅持依法治國三者統一的國家制度安排。改革開放以來，人民代表大會制度通過對中國特色社會主義建設實踐的科學總結和提煉，在內涵上得到了前所未有的充分發展和完善。在中國特色社會主義新時代，要堅持好、發展好中國特色社會主義制度，就必須毫不動搖地堅持人民代表大會制度，重視發揮人民代表大會這個基本政治制度的重要作用，切實保障人民當家作主和管理國家事務的權利。（2）中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度。在“中國人民政治協商會議”第一屆全體會議上，確立了“中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度”，開辟了執政黨與各民主黨派“長期共存、互相監督、肝膽相照、榮辱與共”的新路徑�！蛾P于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》《中國共產黨統一戰線工作條例（試行）》兩個重要文件的頒布實施，標志著中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，從此進入了一個前所未有的、新的發展階段[10]。進入中國特色社會主義新時代之后，執政黨又進一步拓展了人民群眾有序參與各種政治活動的渠道，從制度體系上、法律體系上和民主監督體系上，進一步為人民當家作主權利的實現提供法治保障。（3）民族區域自治制度。“中國人民政治協商會議”第一屆全體會議，將“民族區域自治制度”作為一項基本政治制度正式確定下來。《中華人民共和國民族區域自治法》的頒布實施，標志著“民族區域自治制度”在我國的發展和完善，已經達到了一個前所未有的新高度。“民族區域自治制度”是對我國統一的、多民族國家基本國情的科學闡釋，也是順應56個民族人民共同心聲的最佳抉擇，更是對中華民族發展源流與演進脈絡的承接與依循，對增強中華民族凝聚力發揮了無與倫比的作用。（4）基層群眾自治制度。廣西壯族自治區“宜州市合寨村”在全國率先建立了第一個“村民委員會”，這是一個純粹由農民群眾自發組織的“村民自治”的偉大創舉。在民政部認真總結“村民委員會”實踐經驗的基礎上，1982年國家最高立法機關首次把“村民委員會”與“城市居民委員會”一起載入憲法�！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》《中華人民共和國城市居民委員會組織法》的頒布實施，標志著基層群眾自治由農村到城市不斷拓展深化，已經在中國大地上發展成為一項具有中國特色的基層群眾自治的基本政治制度。

 

  發展中國特色社會主義重要制度。制度是國家之基、社會之規，國家治理是制度功能的有效發揮和實踐拓展。重要制度決不是一般性制度，它既是規定某一領域重要事項的、涵蓋國家治理各個領域、各個方面、各個環節的主體性制度，又是推進根本制度、基本制度的遵守和執行，在國家治理各個領域發揮重要作用的制度。重要制度是支撐中國特色社會主義制度體系的具體形式，是存在于一定時代和歷史條件下的具體制度。重要制度的一個顯著特點就是時效性比較強，即是說一段時間內的重要制度，在完成其使命后就要退出歷史舞臺成為“制度文物”。十九屆四中全會決定予以明確的13個方面制度和55個具體制度，除了根本制度和基本制度之外，其余的制度都隸屬于重要制度。譬如，“一國兩制”制度、全面從嚴治黨制度、黨和國家監督制度、生態環境保護制度等。這些重要制度上接國家治理頂層設計的最高層，下連社會生活方方面面的最基層，都屬于重要制度的歷史范疇。必須堅持和完善中國特色社會主義重要制度，增強重要制度的完備性、系統性和針對性，不斷開辟“中國之治”的新境界，提高其現實執行力和解決具體問題的有效性，把制度優勢更好地轉化為治理效能。就根本制度、基本制度和重要制度三者之間的關系和重要性而言，完全可以做出這樣的概括：根本制度是需要始終堅守的制度，基本制度是需要長期堅持的制度，重要制度是需要與時俱進的制度，它們共同支撐和服務于中國特色社會主義制度體系。中國制度體系、法治體系和法治道路，在本質上有別于在資本主義私有制基礎上建立起來的制度體系、法治體系和法治模式。執政黨正是依靠中國自己獨特的制度體系、法治體系和和法治模式，領導全國人民創造了舉世罕見的經濟快速發展奇跡和社會長期穩定奇跡。要隨著社會主義現代化事業的不斷推進和發展，適時制定和完善服務于現代化發展需要的各種重要制度，形成從本質上區別于西方國家制度模式的制度體系，實現改革舉措與制度體系的融會貫通和有機銜接。要把那些有益于經濟社會發展的好經驗、好做法，經過總結提煉適時上升為重要的制度規范，不斷充實和完善國家制度體系和治理體系。

 

                  三、全面發揮“制度優勢”的治理效能

 

  人民擁護和支持是制度最牢固的根基。執政黨合法性地位的維系與鞏固，核心的、內在的因素在于中華民族56個民族凝聚的“民心”，最根本的、最關鍵的決定性力量在于14億中國“人民”，人民對中國共產黨的擁護和支持是制度最牢固的根基。民心既是當下中國“最大的政治”，也是新時代判別執政黨合法性的“試金石”，更是中國共產黨長期執政牢不可破的基礎。在中華人民共和國的歷史上，是億萬人民滿懷信心地選擇中國共產黨為執政黨，中國共產黨則合理合法地取得了人民擁護的執政地位，全國人民的真誠擁護和支持是中國制度、黨的領導制度最牢固的根基，也始終是中華人民共和國的最大優勢。對于執政黨執政地位的鞏固和威信而言，民心的向背取決于人民群眾對執政黨各項方針政策是否擁護，民心既是考驗執政黨執政能力和實際成效的晴雨表，又是執政黨執政信心和信念的定心丸和壓艙石。中國特色社會主義制度體系和法律體系，是黨和人民群眾共同意志的體現，樹立制度權威和法律權威就是落實制度和執行制度的基礎，必須強化全黨全國人民的制度意識，強化制度意識是增強制度自信和制度執行力的重要保證。中華人民共和國70年社會主義建設的實踐證明：（1）中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，是我國獨創的一種新型民主制度和新型政黨制度，是中國政治制度的一大優點和特色。（2）人民代表大會制度是國家政權人民性的集中體現，揭示了國家政權和國家制度的人民性和根本性特點。人民代表大會制度是體現社會主義國家性質、保證人民當家作主、保障中華民族偉大復興的好制度，是符合中國國情實際、支撐國家治理體系和治理能力現代化的好制度。（3）實行民族自治與區域自治相結合的民族區域自治制度，有利于實現各族人民當家作主的民主權利，對于促進民族團結、維護國家統一，各族人民共同推進中國社會主義現代化事業，發揮了無與倫比的重要作用。（4）以村民自治為標志的基層民主制度，是中國社會主義民主政治的重要組成部分。把基層民主制度列為國家“四項基本政治制度”之一，有利于不同類型、不同層次的民主制度發揮各自優勢，顯現了人民當家作主的社會主義制度的本質，是一項直接惠及億萬人民群眾的好制度。人民群眾是新時代全面深化改革實踐的主體，必須堅持人民主體地位和黨的領導的統一，始終尊重人民群眾的首創精神，不斷促使改革成果更多更公平的惠及全體人民群眾。評價一個國家制度是否真正民主有效、是否真正具有優越性，主要看它是否符合基本國情、是否管用、是否得到人民擁護，只有“合腳的鞋子”才是“最好的鞋子”。黨和政府要把最廣大人民的根本利益作為最高標準，不斷提高保障和改善民生水平，不斷促進社會公平正義，讓全體人民有更多的獲得感、幸福感和安全感。

 

 黨員干部對制度的敬畏最能顯現法治效能。中國特色社會主義制度優勢是一個完整的系統表達，在新時代應當把制度優勢集中統一起來，同時還要進一步做好頂層設計、補充“制度短板”的工作，充分發揮“優勢疊加”的效應。十九屆四中全會從健全完善黨的領導制度上，提出了6個方面制度建設的任務：即建立不忘初心、牢記使命的制度；完善堅定維護黨中央權威和集中統一領導的各項制度；健全黨的全面領導制度；健全為人民執政、靠人民執政各項制度；健全提高黨的執政能力和領導水平制度；完善全面從嚴治黨制度[11]。制度能否落地生根和能否發揮實效，關鍵在于執政黨的黨員干部能否以身作則和率先垂范，黨員干部要自覺樹立“敬畏制度、維護制度、以制度律己、按制度辦事”[12]的精神境界。少數黨員干部由于缺乏維護制度意識和對制度的敬畏感，在實際工作中為牟取個人或小團體私利而對制度規定不屑一顧，暴露出以身試法、頂風作案的違法行徑，在黨內外造成了極壞的惡劣影響，需要從源頭上建立起有效防范的制度。習近平指出：“法律是治國之重器，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托。”[13]把法治作為“中國之治”的戰略選擇，既體現了執政黨治國理政的責任擔當，也標志著中國國家治理體系的新飛躍，必須把法治貫穿到“中國之治”的各個具體環節當中去。要促使黨員干部對法律制度心懷敬畏感，就必須牢固樹立制度和法律鐵面無私的威力，建立健全嚴厲的法律責任追究和法律賠償制度。手中握有實權的黨員干部，必須時刻牢記有權必有責，失職瀆職必追究的嚴厲問責制度。要加強和完善黨內監督體系，推動各類監督有機融通形成監督合力。制度的執行需要黨員干部的自覺行動，更需要外在的強制性約束。監督是防止黨組織和黨員領導干部腐敗的有效形式，黨內監督的渠道越多、懲罰越嚴厲，發生腐敗的幾率和可能性就越小。對于少數黨員干部觸犯法律底線的，必須及時移送司法機關依法予以懲處。越是關鍵的“一把手”“少數人”，就越是要嚴明紀律和制度約束，明確劃定不可逾越的法律底線。黨員干部維護制度權威是堅持黨性原則的具體體現，必須始終做到令行禁止。各級黨組織要定期對制度的執行情況和實際效果進行專項檢查，把制度執行和制度監督落實到基層和具體的環節當中去。把建立制度自信與全面治理擰在一起。要“加強系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，把我國制度優勢更好轉化為國家治理效能”[14]。十九屆四中全會做出的這個論斷，標志著執政黨對國家治理體系和治理能力的認識有了新的突破：“系統治理”表明主體權責明確和功能定位，實行主體協調配合、多元合作共治；“依法治理”突出法律在治理中的運用，著重從司法、執法和普法三個方面推進依法治理；“綜合治理”強調要堅持依法治國與以德治國相結合，以發揮綜合治理的協同效應；“源頭治理”突顯治理工作必須從源頭抓起，注重治理工作分清輕重緩急、先后有序明確標本治理關系。“四個治理”有機統一、協同推進，共同服務于推進國家治理現代化目標，助力實現把制度優勢轉化為國家治理效能。中國特色社會主義制度是一套完整、系統和不斷完善的制度體系，法律是最重要的制度形式和最高的制度形式，要加強黨內法規體系與國家法律體系的協調銜接，“把法治精神、法治價值、法治意識、法治理念、法治文化整合起來”[15]，“把有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究統一起來，”“把科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法和有效護法統一起來”[16]，綜合發揮國家法律體系的多重功能，形成建設社會主義法治國家的良好局面。要形成成熟完備的國家制度體系、國家治理體系和治理能力現代化，既需要全黨深刻認識制度體系鞏固和發展的長期性，又要在每一具體歷史階段擔當起應當擔當的責任。制度建設和治理能力建設包括兩個方面的任務：一方面要堅持和鞏固已經成熟和定型的制度，另一方面要完善和發展需要進一步改革和創新的制度[17]。國家制度決定國家發展方向、發展方向決定發展道路，發展道路最終決定國家命運，全黨和全國人民一定要堅定制度自信和道路自信。要以堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化為主軸，把制度建設和治理能力建設擺到更加突出的重要位置。“新時代”相對于改革開放的前30年，國家制度體系建設的任務更加繁重、目標更為明確，開始把“國家制度優勢”逐漸轉化為國家治理的“效能優勢”，實現從治理效能上突顯“國家制度優勢”的優越性，形成社會主義制度優勢實際效果的質的飛躍。習近平指出：“制度自信不是自視清高、狂妄自大、自我滿足，更不是裹足不前、故步自封，而是要把制度自信和不斷改革創新統一起來。”[18]只有當國家制度、治理體系和治理能力呈現正相關關系的時候，才可能真正實現把制度優勢轉化為治理效能。

 

    參考文獻：

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[2][3][6][11][14] 中共中央.關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定[N].人民日報,2019-11-06(1).

[4] 習近平.堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化[J].求是，2020（1）:1-4.

[5][16] 習近平.決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告[N].人民日報,2017-10-28(1-5).

[7] 王韶興.把黨的領導落實到國家治理各領域各方面各環節[N].光明日報,2020-01-20(15).

[8] 陳希.健全黨的全面領導制度[J].黨建研究，2019（11）:19-23.

[9] 本書編寫組.《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》輔導讀本[M].北京：人民出版社，2009:175.

[10] 中國共產黨.關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見[N].人民日報,1990-02-08(1).

[12] 周文彰、岳鳳蘭.切實強化制度意識[N].人民日報,2019-12-26(12).

[13] 周葉中.法治開啟“中國之治”新篇章[J].紅旗文稿,2020(1):14-15.

[15] 蒯正明、孫武安.著力加強法治文化建設[N].人民日報,2018-09-26(7).

[17] 李君如.充分發揮中國制度的強大生命力和巨大優越性[N].人民日報,2019-11-28(11).

[18] 劉志明.確保實現國家治理體系和治理能力現代化[N].人民日報,2020-01-02(9).